《聊城市城市景觀風(fēng)貌管理辦法》立法后評估報(bào)告

聊城市自然資源和規(guī)劃局

2023年7月

　　《聊城市城市景觀風(fēng)貌管理辦法》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)2019年6月14日市人民政府第47次常務(wù)會(huì)議審議通過，由聊城市人民政府令第37號(hào)公布，自2020年5月1日起施行。

　　《辦法》的出臺(tái)，填補(bǔ)了我市城市景觀風(fēng)貌管理工作存在的部分法律空白，為加強(qiáng)城市景觀風(fēng)貌管理、營造美麗宜居環(huán)境、改善空間品質(zhì)提供了法律依據(jù)。

　　為推進(jìn)科學(xué)民主依法立法，了解《辦法》貫徹實(shí)施情況，市自然資源和規(guī)劃局啟動(dòng)了《辦法》立法后評估工作，全面調(diào)查了解《辦法》貫徹實(shí)施情況，提出完善相關(guān)制度的意見和建議。現(xiàn)將評估情況報(bào)告如下。

　　一、評估工作的基本情況

　　（一）成立評估小組

　　按照聊城市司法局《關(guān)于開展政府規(guī)章立法后評估工作的通知》要求，市自然資源和規(guī)劃局成立《辦法》立法后評估工作小組，主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，各相關(guān)科室負(fù)責(zé)人、各分局局長為成員，從組織上保障了立法后評估工作的順利開展。

　?。ǘ┲贫ㄔu估方案

　　2023年6月10日，市自然資源和規(guī)劃局制定了《關(guān)于<聊城市城市景觀風(fēng)貌管理辦法>立法后評估工作實(shí)施方案》，明確了這次評估工作的評估原則、評估內(nèi)容和評估工作的總體要求和安排，保證《辦法》立法后評估工作的順利進(jìn)行。

　?。ㄈ┢鸩葑栽u報(bào)告

　　2023年6月11日至30日，市自然資源和規(guī)劃局組織開展部門自評，從《辦法》的執(zhí)行情況、行政管理相對人以及其他方面的反響、施行中存在的問題及其原因等方面深入分析，編制了本自評報(bào)告。

　　二、評估內(nèi)容分析

　　（一）規(guī)章的執(zhí)行情況

　　《辦法》的立法目的主要有四個(gè)方面：一是更好地規(guī)范景觀風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)；二是加強(qiáng)歷史風(fēng)貌保護(hù)；三是促進(jìn)自然生態(tài)景觀風(fēng)貌保護(hù)；四是做好人文景觀風(fēng)貌塑造。具體執(zhí)行情況如下：

　　1.景觀風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)方面

　?。?）對于全市城市設(shè)計(jì)編制和實(shí)施起到了強(qiáng)力的推動(dòng)作用

　　城市設(shè)計(jì)是完善城市空間形態(tài)、塑造城市特色風(fēng)貌、營造宜人活動(dòng)空間的重要手段。2020年以來，我市認(rèn)真貫徹落實(shí)“以人為本、綠色發(fā)展、彰顯特色、科學(xué)可行”的總要求，著力組織做好總體城市設(shè)計(jì)、重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)及控制性詳細(xì)規(guī)劃城市設(shè)計(jì)專篇編制工作，不斷增強(qiáng)城市與建筑的空間協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性，努力營造綠色生態(tài)、舒適宜居、特色鮮明的高品質(zhì)城市人居環(huán)境。

　　目前聊城市主城區(qū)（即東昌府區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、度假區(qū)）、東阿縣總體城市設(shè)計(jì)正在編制中，臨清市總體城市設(shè)計(jì)已進(jìn)入招標(biāo)階段；陽谷縣正組織編制中心城區(qū)總體城市設(shè)計(jì)專題研究；高唐縣在編制國土空間總體規(guī)劃時(shí)組織編制全縣城市風(fēng)貌研究；冠縣對中心城區(qū)西北部工業(yè)園區(qū)、代屯片區(qū)單獨(dú)編制城市設(shè)計(jì)；茌平區(qū)開展高鐵新區(qū)概念規(guī)劃與核心區(qū)城市設(shè)計(jì)，并在金牛湖片區(qū)控規(guī)中編制城市設(shè)計(jì)專篇；莘縣在編制高鐵新城片區(qū)控規(guī)時(shí)編制城市設(shè)計(jì)專篇。

　　通過編制城市設(shè)計(jì)，可以確定城市風(fēng)貌特色定位，明確整體景觀風(fēng)貌格局，對重點(diǎn)區(qū)域的景觀風(fēng)貌進(jìn)行單獨(dú)管控，同時(shí)識(shí)別出一般地區(qū)中影響公共空間品質(zhì)的開敞空間、公共界面、公共環(huán)境藝術(shù)品、綠化、戶外廣告及景觀照明設(shè)施等管控要素，加強(qiáng)對城市景觀風(fēng)貌的規(guī)劃引導(dǎo)。

　　通過將城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容納入法定規(guī)劃，作為規(guī)劃審批、規(guī)劃許可和規(guī)劃核實(shí)的重要依據(jù)，提升城鎮(zhèn)空間品質(zhì)。比如將總體城市設(shè)計(jì)的主要景觀風(fēng)貌管控要求納入城市總體規(guī)劃；對重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)中提出的整體特色、城市天際線、建筑風(fēng)貌、街道界面、景觀照明等控制與引導(dǎo)要求納入到控制性詳細(xì)規(guī)劃中，并落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)中。

　?。?）對于全市城市綠線、藍(lán)線、紫線保護(hù)工作起到了積極的作用

　　《辦法》規(guī)定將綠地、道路防護(hù)林、河流防護(hù)林、景觀生態(tài)林等區(qū)域劃定為城市綠線，將河流、湖泊、水庫、濕地等區(qū)域劃定為城市藍(lán)線，將歷史文化街區(qū)、歷史建筑等區(qū)域劃定為城市紫線，厘清了相關(guān)概念、邏輯關(guān)系，為控規(guī)中規(guī)定這些區(qū)域的保護(hù)要求和控制指標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

　　《辦法》對綠線、藍(lán)線、紫線保護(hù)范圍內(nèi)具體行為進(jìn)行了規(guī)范，明確了水體保護(hù)范圍內(nèi)的禁止活動(dòng)事項(xiàng)，規(guī)范了公共綠地的使用原則，對歷史城區(qū)內(nèi)建筑的改擴(kuò)建活動(dòng)提出了具體要求，為相關(guān)行政管理部門履行職能提供了法定支撐。

　　2.歷史風(fēng)貌保護(hù)方面

　?。?）促進(jìn)了全市省級(jí)歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制

　　目前全市7片省級(jí)歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃已全部完成編制，為我市保護(hù)歷史文化資源、延續(xù)傳統(tǒng)風(fēng)貌、傳承歷史記憶、突出名城價(jià)值和特色提供規(guī)劃支撐。

　　其中，聊城市資規(guī)局組織編制了《聊城市東昌府區(qū)米市街歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》《聊城市東昌府區(qū)大小禮拜寺街歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》《聊城市米市街歷史文化街區(qū)保護(hù)整治詳細(xì)規(guī)劃與設(shè)計(jì)》《聊城市大小禮拜寺街歷史文化街區(qū)保護(hù)整治詳細(xì)規(guī)劃與設(shè)計(jì)》；聊城市住建局組織編制了《聊城市道署東街歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》《聊城市狀元街歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》《聊城市城隍廟街歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》；臨清市組織編制了《臨清市桃園歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》《臨清市中洲運(yùn)河歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》。

　?。?）對歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)一步規(guī)范

　　為更好地指導(dǎo)歷史文化街區(qū)內(nèi)居民的保護(hù)修繕與整治改造，積極改善人居環(huán)境，延續(xù)好歷史風(fēng)貌，根據(jù)名城保護(hù)要求和工作需要，聊城市住建局委托中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和北京北建大建設(shè)設(shè)計(jì)研究院有限公司編制了《聊城市米市街、大小禮拜寺街歷史文化街區(qū)民居修繕與整治技術(shù)導(dǎo)則》。該導(dǎo)則旨在為兩片街區(qū)內(nèi)居住生活的居民能給實(shí)現(xiàn)自我更新改造民居提供技術(shù)指引，讓兩片街區(qū)在保護(hù)歷史文化資源、延續(xù)傳統(tǒng)風(fēng)貌、傳承歷史記憶的前提下，實(shí)現(xiàn)“微改造”“微更新”，逐步變得更美麗、更宜居、更有歷史氛圍、更有人文氣息，更具發(fā)展活力。

　?。?）落實(shí)大運(yùn)河遺產(chǎn)聊城段保護(hù)工作

　　聊城市資規(guī)局組織編制了《大運(yùn)河山東聊城段核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細(xì)則（試行）》，堅(jiān)持將文化遺產(chǎn)保護(hù)作為大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的首要任務(wù)，對核心監(jiān)控區(qū)的土地用途、空間形態(tài)和景觀風(fēng)貌進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。同時(shí)，大力挖掘優(yōu)秀文化內(nèi)涵和自然要素特色，預(yù)留文化遺產(chǎn)展示空間和生態(tài)空間，保護(hù)和發(fā)展傳統(tǒng)風(fēng)貌，堅(jiān)持在保護(hù)基礎(chǔ)上做好文化傳承和生態(tài)永續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)細(xì)則初稿已編制完成。

　　3.自然生態(tài)景觀風(fēng)貌保護(hù)方面

　?。?）在國土空間總體規(guī)劃中落實(shí)自然生態(tài)景觀風(fēng)貌保護(hù)工作

　　目前，《聊城市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》已于2023年6月30日由市政府行文呈報(bào)省政府申請批復(fù)，市級(jí)程序已全部履行完畢?？傮w規(guī)劃從全域角度對各縣（市、區(qū)）提出規(guī)劃指引，圍繞“城·市·河·湖”新格局，對城市空間和鄉(xiāng)村地區(qū)的風(fēng)貌定位、空間結(jié)構(gòu)、風(fēng)貌體系、色彩管控、空間秩序等設(shè)計(jì)要點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)劃和引導(dǎo)。

　　《聊城市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》提出，尊重保護(hù)空間肌理，結(jié)合空間功能特征優(yōu)化形態(tài)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化發(fā)揚(yáng)空間形態(tài)風(fēng)貌特色。注重城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色的差異性，體現(xiàn)中心城區(qū)的繁華繁榮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舒適寧靜和鄉(xiāng)村的自然質(zhì)樸。城區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)，應(yīng)充分尊重肌理形態(tài)的地域性特征，融入自然生態(tài)要素和歷史人文要素。結(jié)合總體城市設(shè)計(jì)，引導(dǎo)建成區(qū)形成有秩序、有層次、可識(shí)別的空間格局。

　　對于城市總體風(fēng)貌，要突出聊城“運(yùn)河明珠，文旅名城”的城市總體風(fēng)貌特色定位，建設(shè)綠色生態(tài)風(fēng)景之城、古同輝人文之城、活力宜居創(chuàng)新之城。通過連水系、營生境，錨固生態(tài)品質(zhì)；續(xù)文脈、塑風(fēng)貌，彰顯名城特質(zhì)；立秩序、引活力，提升城市氣質(zhì)三大策略，塑造結(jié)構(gòu)清晰、布局舒展、尺度宜人、特色鮮明的景觀風(fēng)貌。對于鄉(xiāng)村風(fēng)貌，要分類有序的推進(jìn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌建設(shè)，形成“村嵌水林間、鄉(xiāng)融田園里”的聊城特色鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

　?。?）在城市設(shè)計(jì)中落實(shí)自然生態(tài)景觀風(fēng)貌保護(hù)工作

　　城市設(shè)計(jì)是國土空間規(guī)劃體系的重要組成，是國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐,貫穿于國土空間規(guī)劃建設(shè)管理的全過程。城市設(shè)計(jì)依托規(guī)劃傳導(dǎo)和政策推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國土空間整體布局的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，生態(tài)系統(tǒng)的健康持續(xù)，歷史文脈的傳承發(fā)展，功能組織的活力有序，風(fēng)貌特色的引導(dǎo)控制，公共空間的系統(tǒng)建設(shè)，達(dá)成美好人居環(huán)境和宜人空間場所的積極塑造。

　　自然資源部印發(fā)的《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南》中規(guī)定，城市設(shè)計(jì)應(yīng)提出空間秩序的框架，明確重要視線廊道及其導(dǎo)控要求，對城市高度、街區(qū)尺度、城市天際線、城市色彩等內(nèi)容進(jìn)行有序組織，并提出結(jié)構(gòu)性導(dǎo)控要求；應(yīng)結(jié)合自然山水、歷史人文、公共設(shè)施等資源，優(yōu)化片區(qū)公共空間系統(tǒng)，明確廣場、公園綠地、濱水空間等重要開敞空間的位置、范圍和設(shè)計(jì)要求；合理確定地塊建筑高度、密度和開發(fā)強(qiáng)度，對重要地塊進(jìn)行細(xì)化控制引導(dǎo)。組織建筑群落關(guān)系，強(qiáng)化空間藝術(shù)性，形成建筑群體的整體特征，謹(jǐn)慎處理高層高密度住宅與新建超高層建筑的外部空間形態(tài)組織。對重要街道的沿街立面、建筑退線、底層功能與形態(tài)、立面與檐口等提出較為詳細(xì)的導(dǎo)控要求。

　　2022年8月，市自然資源和規(guī)劃局啟動(dòng)《聊城市主城區(qū)總體城市設(shè)計(jì)》編制工作，目前已經(jīng)市國土空間規(guī)劃審查委員會(huì)研究審議，正在進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化完善?！读某鞘兄鞒菂^(qū)總體城市設(shè)計(jì)》從全域河湖、文脈、城市有機(jī)融合的共同體視角出發(fā)，提出“兩河明珠、風(fēng)華水城”風(fēng)貌目標(biāo)，強(qiáng)化“水脈文韻、古今共融”的城市風(fēng)貌特色，彰顯留住生態(tài)、弘揚(yáng)文化、突出特色風(fēng)貌的城市價(jià)值觀，提升城市吸引力進(jìn)而推動(dòng)城市空間高質(zhì)量發(fā)展。在城市景觀風(fēng)貌與引導(dǎo)方面，對城市色彩體系提出以水色清雅為理念，形成雅青、雅黃、雅紅、雅白、雅灰五大色彩基調(diào)，衍生確定城市色彩結(jié)構(gòu)意向，按照墻面色、點(diǎn)綴色、屋頂色對城市色彩進(jìn)行引導(dǎo)；對于城市濱水空間，根據(jù)水體規(guī)模及空間發(fā)展框架，劃分三級(jí)濱水引導(dǎo)區(qū)，統(tǒng)籌建筑界面到水體的藍(lán)綠空間，進(jìn)行一體化營造指引，構(gòu)建全民共享、藍(lán)綠交織的活力濱水開放空間。

　　4.人文景觀風(fēng)貌塑造方面

　?。?）指導(dǎo)城市景觀照明專項(xiàng)規(guī)劃編制

　　為加強(qiáng)聊城市城市照明管理，改善城市照明環(huán)境，促進(jìn)能源節(jié)約，提升城市品質(zhì)，指導(dǎo)聊城市城市照明建設(shè)和管理，聊城市城市管理局于2021年9月啟動(dòng)《聊城市城區(qū)照明專項(xiàng)規(guī)劃（2022-2035）》。

　　該規(guī)劃融合聊城的歷史文化、景觀特征、經(jīng)濟(jì)和資源狀況、工程技術(shù)水平、居民生活習(xí)慣與心理需求，明確規(guī)劃定位與發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合聊城市城區(qū)地塊的用地性質(zhì)、夜間人群活躍程度及各區(qū)功能分為一、二、三級(jí)亮度區(qū)及暗夜保護(hù)區(qū)，并對各區(qū)夜景的亮度、光色、動(dòng)態(tài)進(jìn)行分級(jí)管控，為建設(shè)優(yōu)良的城市光環(huán)境提供指引，助力聊城市主城區(qū)夜景建設(shè)工作，進(jìn)一步提升夜景品質(zhì)，打造宜居、韌性、智慧新聊城。

　　（2）指導(dǎo)重點(diǎn)地段景觀風(fēng)貌改造提升

　　我市扎實(shí)推進(jìn)城市更新，全面啟動(dòng)?xùn)|昌路綠色低碳改造。項(xiàng)目范圍為沿東昌路南北兩側(cè)、西至火車站、東至東外環(huán)，全長11.6公里，面積約5.9平方公里，涉及東昌路沿街七十多棟既有建筑。項(xiàng)目改造內(nèi)容有四個(gè)方面：一是既有建筑綠色低碳改造，對東昌路沿線149處公共建筑進(jìn)行綠色低碳改造；二是道路交通設(shè)施綠色低碳改造；三是利用東昌路沿線學(xué)校操場地下空間及廣場附近地塊建設(shè)公共停車場；四是建設(shè)綠色低碳兒童科普基地。

　　通過綠色低碳改造項(xiàng)目的實(shí)施，對東昌路沿線的建筑風(fēng)貌、外觀設(shè)計(jì)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃，對沿線建筑和架空管線、過街天橋等市政公用設(shè)施進(jìn)行整治、亮化提升，提升東昌路整體形象，使提升后的建筑達(dá)到品質(zhì)提升、使用舒適、能源節(jié)約、生活便利的目標(biāo)。

　?。ǘ┥鐣?huì)各方面的反響

　　1.城市設(shè)計(jì)工作獲多方肯定

　　由市自然資源和規(guī)劃局組織編制的《聊城市主城區(qū)總體城市設(shè)計(jì)》和《聊城高鐵新區(qū)片區(qū)城市設(shè)計(jì)》入選山東省住建廳評選的2022年度山東省城市設(shè)計(jì)典型案例，全省共15個(gè)典型案例，聊城入選2個(gè)；《聊城高鐵新區(qū)片區(qū)國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)》斬獲國際大獎(jiǎng)——2022綠色城市規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng)。

　　2.廣大市民對城市風(fēng)貌與設(shè)計(jì)工作建言獻(xiàn)策

　　2022年7月-9月，市自然資源和規(guī)劃局充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及微信、公眾號(hào)與線上社群等多種方式，開展問卷調(diào)查工作。本次問卷調(diào)查由城市印象、城市形象、綠地公園、地標(biāo)性建筑、城區(qū)建筑高度、歷史文化街區(qū)、老舊小區(qū)改造等領(lǐng)域的28個(gè)問題組成，在發(fā)放時(shí)間內(nèi)收集問卷13552份，其中有效問卷10484份。廣大市民踴躍參與、建言獻(xiàn)策，對聊城市主城區(qū)城市規(guī)劃和景觀風(fēng)貌保護(hù)工作提出了諸多意見建議。例如，在城市街道建設(shè)目前最需要關(guān)注的問題中，路側(cè)停車、街道兩側(cè)商業(yè)和活力生活氛圍、機(jī)動(dòng)車通行能力位列前三；在運(yùn)河、徒駭河兩岸須改善的問題中，文化景觀和設(shè)施、水質(zhì)、水系和兩岸建筑的互動(dòng)性最受人關(guān)注；目前面臨的最主要問題中，歷史文化保護(hù)與活化傳承、城市綠化生態(tài)、城市特色形象、可供游憩的公共空間反響最為強(qiáng)烈；這些意見建議為開展《聊城市主城區(qū)總體城市設(shè)計(jì)》提供了數(shù)據(jù)支撐和方向指引。

　　（三）施行中需進(jìn)一步關(guān)注的問題

　　1.在規(guī)劃條件中落實(shí)城市景觀風(fēng)貌控制和引導(dǎo)要求的力度不夠。通過查閱近期出具的規(guī)劃條件，在“建筑色彩、風(fēng)格、形態(tài)”一欄大多數(shù)為空白狀態(tài)，少數(shù)填寫 “應(yīng)體現(xiàn)城市特色”等籠統(tǒng)性說法，未發(fā)揮對城市景觀風(fēng)貌的控制和引導(dǎo)作用。

　　2.對大運(yùn)河遺產(chǎn)聊城段保護(hù)規(guī)劃劃定的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目，遺產(chǎn)影響評價(jià)制度未執(zhí)行到位。

　　三、評估結(jié)論及建議

　　評估認(rèn)為，《辦法》的立法目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，主要規(guī)定的具體要求落實(shí)到位，對社會(huì)管理產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用，社會(huì)認(rèn)可度高，實(shí)施后得到了有效執(zhí)行和運(yùn)用，促進(jìn)了市、縣（市、區(qū)）城市設(shè)計(jì)工作的開展，補(bǔ)齊了我市城市景觀風(fēng)貌管理制度短板，加強(qiáng)了對我市傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度的規(guī)劃管控，突出了名城價(jià)值和特色，為提升城市景觀風(fēng)貌管理水平提供了制度保障，在加強(qiáng)全市城市景觀風(fēng)貌、營造美麗宜居環(huán)境等方面取得了突出的成效。

　　經(jīng)初步評估，我局認(rèn)為該《辦法》可繼續(xù)適用。